要了解2017年棉花補(bǔ)貼政策和標(biāo)準(zhǔn)，我們就要密切關(guān)注中央一號文件。2月5日發(fā)布的2017年中央一號文件稱，要調(diào)整完善新疆棉花目標(biāo)價格政策，改進(jìn)補(bǔ)貼方式。
在中國，實(shí)行目標(biāo)價格政策試點(diǎn)的農(nóng)作物只有兩種，即棉花、大豆。而且，試點(diǎn)還劃定了范圍，必須是新疆的棉花、東北和內(nèi)蒙古的大豆。今年的中央一號文件也提出，調(diào)整大豆目標(biāo)價格政策。
頗值得對比的是，棉花和大豆均存在國內(nèi)外價格倒掛，導(dǎo)致進(jìn)口加劇。只不過，棉花有關(guān)稅內(nèi)進(jìn)口配額（89.4萬噸）的保護(hù)，大豆被戰(zhàn)略性的“放棄”。
據(jù)悉，今年中央一號文件有關(guān)“棉花”一詞出現(xiàn)的頻率明顯高于往年，一共在四方面有所提到，分別是統(tǒng)籌調(diào)整糧經(jīng)飼種植結(jié)構(gòu)，鞏固主產(chǎn)區(qū)棉花、油料、糖料生產(chǎn)，促進(jìn)園藝作物增值增效；進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)區(qū)域布局，以主體功能區(qū)規(guī)劃和優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品布局規(guī)劃為依托，科學(xué)合理劃定稻谷、小麥、玉米糧食生產(chǎn)功能區(qū)和大豆、棉花、油菜籽、糖料蔗、天然橡膠等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)；深化糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制和收儲制度改革，調(diào)整完善新疆棉花目標(biāo)價格政策，改進(jìn)補(bǔ)貼方式；完善農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策，加大對糧棉油糖和飼草料生產(chǎn)全程機(jī)械化所需機(jī)具的補(bǔ)貼力度。
政策補(bǔ)貼的杠桿作用
目標(biāo)價格政策的核心，體現(xiàn)在補(bǔ)貼方面。比如，如何補(bǔ)、補(bǔ)給誰、怎么補(bǔ)、補(bǔ)多少、誰來補(bǔ)等政策細(xì)節(jié)，發(fā)揮著相當(dāng)大的杠桿作用，也代表著國家的政策取向與綜合考量。
以“怎么補(bǔ)”為例，在臨時收儲政策時期，國家對農(nóng)民的補(bǔ)貼是通過委托中儲棉總公司高價收購軋花廠加工的皮棉，從而帶動軋花廠對農(nóng)民的籽棉收購價保持在較高水平來實(shí)現(xiàn)的。但這種“暗補(bǔ)”為業(yè)內(nèi)所詬病，不僅補(bǔ)貼效率低，且中間環(huán)節(jié)存在很大漏損——軋花廠拿到國家的錢之后，倒推收購價格，在這個環(huán)節(jié)，企業(yè)存在“打折扣”“截流”的空間，“漏損”嚴(yán)重。如今，目標(biāo)價格試點(diǎn)后，國家將專項(xiàng)補(bǔ)貼資金通過基層政府直接發(fā)給農(nóng)民，不再有中間環(huán)節(jié)漏損，也不再產(chǎn)生儲備棉庫存費(fèi)用和利息支出，資金補(bǔ)貼效率大幅提高。
不過，農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心市場貿(mào)易研究室主任翟雪玲等人曾刊發(fā)文章稱，目標(biāo)價格水平從近三年實(shí)踐看，存在以下兩個問題：一是目標(biāo)價格的制定更加困難，終成為不同部門、不同利益主體博弈的結(jié)果。由于不同主體、不同部門利益訴求不同，政策觀點(diǎn)不一致，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展認(rèn)識也不同，各方意見分歧越來越大，導(dǎo)致目標(biāo)價格的制定越來越難。二是市場主體對目標(biāo)價格水平預(yù)期不明。2014-2016年，盡管棉花生產(chǎn)成本在增長，但棉花目標(biāo)價格持續(xù)下調(diào)，未來是否還會繼續(xù)下調(diào)擬或如何變動都無法明確，不利于市場主體生產(chǎn)決策。
另外，補(bǔ)貼的可持續(xù)性還需要考慮國際規(guī)則。
按照WTO規(guī)則，我國實(shí)行的目標(biāo)價格補(bǔ)貼屬于“黃箱補(bǔ)貼”，其補(bǔ)貼額度受到微量允許上限約束。按照入世承諾，我國特定品種“黃箱”補(bǔ)貼額不得超過該品種當(dāng)年總產(chǎn)值的8.5%。從實(shí)踐來看，連續(xù)兩年棉花目標(biāo)價格補(bǔ)貼試點(diǎn)政策補(bǔ)貼額度都受到了補(bǔ)貼上限的約束。如果未來不采取措施規(guī)避將有可能引發(fā)其他成員國質(zhì)疑并引發(fā)貿(mào)易爭端。
新疆棉花目標(biāo)價格實(shí)行三年以來，在資金補(bǔ)貼和發(fā)放方式上不斷完善和發(fā)展，逐漸減少面積部分補(bǔ)貼，加重產(chǎn)量部分比重（2016年新疆目標(biāo)價格補(bǔ)貼政策規(guī)定90%按照產(chǎn)量部分補(bǔ)貼，南疆四地州棉農(nóng)享有10%面積部分補(bǔ)貼），并且在補(bǔ)貼發(fā)放方式上也是從充分從棉農(nóng)利益出發(fā)不斷進(jìn)行完善。
2014年分四次發(fā)放，不僅兌付持續(xù)時間長、而且給統(tǒng)計(jì)核算工作帶來一定困難。2015-2016年（分兩次發(fā)放）則優(yōu)化發(fā)放流程，縮短發(fā)放時間，早日讓棉農(nóng)拿到補(bǔ)貼款。今年一號文件提出繼續(xù)完善新疆棉花目標(biāo)價格政策，改進(jìn)補(bǔ)貼方式，可以預(yù)見，2017年棉花補(bǔ)貼政策和標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)放方式等將會進(jìn)一步發(fā)生變化。土流網(wǎng)也會對此密切關(guān)注。